Nouveau régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics : vers une justice répressive étendue mais controversée

Une réforme de structure et de philosophie

Jusqu’en 2022, les deux régimes poursuivaient des logiques distinctes : la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables avait une visée réparatrice – consistant à rembourser les préjudices causés –, tandis que la CDBF sanctionnait les ordonnateurs de manière répressive, par des amendes. Le nouveau régime unifié abandonne cette dualité. Il supprime la logique indemnitaire propre à la responsabilité des comptables publics, tout en assouplissant le régime répressif hérité de la CDBF pour réserver l’intervention du juge pour les fautes graves avec des enjeux financiers significatifs. Le principe de séparation entre ordonnateurs et comptables demeure, mais leur responsabilité est désormais appréciée selon les mêmes règles.

Le nouveau régime est exclusivement répressif : les fautes sont sanctionnées par des amendes sans que l’auteur soit tenu de réparer le préjudice financier éventuellement causé.
Depuis le 1er janvier 2023, le paysage de la responsabilité des gestionnaires publics a profondément évolué. Avec l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, le législateur a mis fin à un dualisme ancien en matière de responsabilité : d’un côté, celle des comptables publics relevant de la Cour des comptes, et de l’autre, celle des ordonnateurs jugés par la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). En lieu et place, un régime unique de responsabilité financière des gestionnaires publics (RFGP) a été instauré, visant tous les acteurs de la chaîne financière publique (ordonnateurs, comptables, agents publics).La publication des décisions au Journal officiel reste prévue.

Un champ d'application élargi : une responsabilité de tous les niveaux

Le régime, dans une optique de développement d’une culture de maitrise de risque, s’applique désormais à toute personne physique exerçant une fonction de gestion dans un organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes ou d’une chambre régionale des comptes (dirigeants, agents...). Il s’applique également aux élus pour certaines infractions (gestion de fait, défaut de paiement d’une condamnation pécuniaire dans le délai légal...). Tous les maillons de la chaîne de dépense et de recette sont ainsi visés. Si les poursuites se concentrent encore sur des agents d’un certain niveau hiérarchique, la jurisprudence récente confirme la mise en cause d’agents de niveau intermédiaire ou même de catégorie C, tels que les régisseurs ou les secrétaires de mairie.
Une protection limitée est toutefois prévue : en cas d’obéissance à une instruction hiérarchique, la responsabilité peut être écartée, sauf si l’ordre est manifestement illégal et porte gravement atteinte à un intérêt public (article L. 131-5 du Code des juridictions financières). L’article L. 131-6 étend cette dispense à des ordres écrits ou à des délibérations émanant d’autorités compétentes.

Des infractions nombreuses et parfois sans préjudice

Le régime répressif repose sur plusieurs types d’infractions :

Les infractions liées à la gestion des fonds publics

La plus emblématique est celle de faute grave ayant causé un préjudice financier significatif (article L. 131-9), notamment en cas de manquement aux règles relatives à l’exécution des recettes et dépenses ou à la gestion des biens. Le caractère "significatif" du préjudice est apprécié en fonction du budget de l’entité concernée. Sont concernés les marchés publics irréguliers, les cessions illicites de biens ou les primes illégales.

Les obligations de direction, de contrôle ou de vigilance, même non écrites, peuvent aussi fonder une responsabilité.

Les infractions formelles

La réforme n’a pas supprimé les manquements purement procéduraux :

• Défaut de production des comptes
• Dépenses engagées sans respecter les contrôles budgétaires
• Engagements sans habilitation légale ou délégation (article L. 131-13).

Ces infractions peuvent être sanctionnées même sans préjudice financier.

Les infractions à coloration pénale

L’article L. 131-12 punit l’octroi d’un avantage injustifié, procuré par intérêt personnel, pécuniaire ou non. L’infraction, proche du détournement de fonds ou du favoritisme, requiert une intention frauduleuse.

Les infractions d’obstruction

Trois autres infractions concernent l’inexécution de décisions de justice ou l’échec à mandatement d’office.

Les élus locaux, s’ils restent en principe protégés par une immunité fonctionnelle, peuvent exceptionnellement être poursuivis, notamment en cas de gestion de fait ou de manquement à une décision de justice.

Des décisions contestées et une protection fonctionnelle absente

Bien que récent, ce régime soulève déjà de nombreuses inquiétudes. Les premières décisions de la Cour des comptes laissent entrevoir une rigueur extrême dans l’analyse de la faute grave, sans prise suffisante en compte des circonstances. Un arrêt du Conseil d’État du 29 janvier 2025 a par ailleurs suscité une vive réaction : il écarte expressément la possibilité d’accorder la protection fonctionnelle aux agents mis en cause dans le cadre du RFGP, considérant qu’il ne s’agit ni d’une procédure civile ni d’une procédure pénale.

Cette position prive les agents de la prise en charge de leur défense juridique par leur administration – contrairement à ce que prévoit le Code général de la fonction publique pour les procédures civiles et pénales. Même les assurances collectives que certaines collectivités envisagent de souscrire pourraient être juridiquement fragilisées.

Le Conseil d’État ne ferme toutefois pas complètement la porte à un soutien, évoquant la possibilité pour l’administration d’apporter un appui juridique, technique ou humain. Mais cette disposition demeure imprécise et surtout, insuffisante au regard des risques encourus.

1er bilan 2 ans après l'entrée en vigueur du nouveau régime

Si les premiers arrêts rendus ne sont pas totalement représentatifs dans la jurisprudence qui va se construire au fil du temps, nous pouvons dresser un premier bilan des infractions constatées.

Un rééquilibrage nécessaire

Si la réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics a permis une modernisation bienvenue, elle soulève néanmoins des inquiétudes. La prééminence d’une logique répressive, l’absence de protection fonctionnelle devant les juridictions financières, et l’ampleur de l’appréciation laissée au juge fragilisent la sécurité juridique des agents publics. Consciente de ces enjeux, la circulaire du 17 avril 2025 du Premier ministre pose un premier jalon en instaurant un accompagnement administratif adapté pour les agents mis en cause devant la Cour des comptes.

De même, le Conseil d’État, dans sa décision du 29 janvier 2025 et dans son rapport du 14 mars, insiste sur la nécessité de mieux encadrer et soutenir ces agents, tout en appelant à une réflexion de fond sur l’extension possible de la protection fonctionnelle dans ce cadre. Ce recentrage sur un soutien institutionnel mesuré, mais concret, marque une étape vers un nécessaire rééquilibrage entre exigence de responsabilité et garanties accordées à ceux qui servent l’action publique.