Médiation : entretien avec le tribunal administratif de Versailles

Jenny Grand d’Esnon : Le juge administratif a pu devenir acteur de la résolution amiable des litiges, par le biais de la médiation, à partir du moment où le législateur l’y a invité. C’est la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle qui a créé, dans le Code de justice administrative, plusieurs dispositifs de médiation.

Premier dispositif prévu : la médiation à l’initiative des parties prévue par l’article L. 213-5 de ce code, qui permet à une autorité administrative et son usager ou son employé, avec qui s’est noué un différend, de demander au président du tribunal administratif, non de juger leur affaire, mais de désigner un médiateur pour que ce dernier les aide à dialoguer et trouver, ensemble, une solution amiable. Depuis 2023, le tribunal a ainsi désigné un médiateur à deux reprises à la demande conjointe d’une commune et de son administré, dans ce cadre. Les parties qui m’ont saisie appartenaient, pour l’une, au département de l’Essonne, pour l’autre, au département des Yvelines. Cela permet, en cas de réussite, d’éviter le contentieux.

Second dispositif : la médiation à l’initiative du juge. Depuis que ce mécanisme existe, dès qu’une requête est enregistrée au tribunal, le juge doit se poser la question de savoir si le litige dont il est saisi ne trouverait pas une meilleure issue à l’amiable. Dans ce cas, il propose aux parties de désigner un médiateur pour les aider à résoudre leur différend en dehors de la procédure juridictionnelle engagée. En cas d’accord des parties pour recourir à la médiation, un médiateur est choisi par le tribunal et c’est lui qui prend la relève : l’instruction contentieuse de l’affaire est alors suspendue pendant toute la médiation afin de préserver la sérénité du dialogue qui s’instaure alors entre les parties. Au 31 décembre 2024, 62 médiations de ce type étaient en cours au tribunal. Dans l’hypothèse où les parties parviennent à se mettre d’accord, la requête introduite devant le juge se solde par un « non-lieu », ce qui signifie que l’acte en litige a été retiré, ou un « désistement », lorsque le requérant abandonne les poursuites. Lorsque la médiation n’aboutit pas, l’affaire sera jugée après reprise de l’instruction. En 2024, nous avons compté plus de 90 affaires qui se sont soldées par un désistement ou un non-lieu, après que le tribunal a proposé aux parties de recourir à la médiation. Ce résultat est extrêmement encourageant.

J.G.E. : La médiation est complémentaire à l’action de juger. Si un litige est soumis au tribunal administratif, il aura une solution en droit, car le juge est obligé (et heureusement!) d’appliquer les textes et de juger « en droit ». Or, dans certains cas, cela ne va pas apporter une solution au problème qui se cache derrière le litige contentieux, il faut une solution « en équité ». Pour cela, le juge va proposer l’intervention d’un médiateur. Mon message essentiel est qu’accepter d’engager une médiation n’est jamais un aveu de faiblesse, ce n’est pas « se déjuger » : c’est un signe de dialogue, assis sur la conviction qu’une solution sur mesure doit être trouvée, une solution coconstruite, bien sûr dans le respect de la légalité, mais avec la possibilité d’intégrer plein de dimensions (humaines, financières...) qu’un procès, au cadre très réglementé, ne permet pas forcément d’évoquer.

Naïla Boukheloua : Comme vient de l’expliquer la présidente du tribunal, la médiation, lorsqu’elle aboutit à une résolution amiable du litige, permet d’éteindre ou même d’éviter le contentieux. Les juges, mais aussi les agents de greffe, peuvent alors consacrer plus de temps à la résolution d’autres affaires dont ils sont saisis. C’est là un premier intérêt très concret pour le bon fonctionnement de la justice administrative qui est de plus en plus sollicitée (le tribunal a enregistré une progression de ses requêtes de 7,5 % en 2024 par rapport à 2023). L’autre intérêt est plus symbolique mais se rattache au sens du métier de magistrat : le coeur de métier du juge est de résoudre un litige. En cela il participe à un service public qui contribue à assurer la paix sociale. Cependant, l’action de juger le fait intervenir dans un cadre procédural contraint, parfois long, et ne l’autorise qu’à juger « en droit ». C’est la meilleure garantie de l’égalité de traitement des citoyens devant la justice. Cela s’avère très adapté lorsque la question qui est posée au juge est essentiellement juridique : comment interpréter un texte de loi ? Ou est-ce que telle jurisprudence s’applique au cas qui lui est soumis ? etc.

Lorsqu’il propose une médiation, le juge devient acteur du développement du dialogue dans les relations sociales. Lorsque l’affaire s’y prête, il invite ainsi les parties à se « réapproprier leur procès » avec l’aide d’un tiers professionnel et indépendant, le médiateur, d’en mieux maîtriser la durée, et d’y intégrer des enjeux que le cadre du procès ne pourra, au mieux qu’imparfaitement, prendre en compte (enjeux économiques, charge psychologique, etc.).

On remarque, de manière empirique, que lorsqu’une médiation a fonctionné entre une autorité publique et son opposant, l’autorité publique accepte ensuite plus volontiers de recourir à l’amiable plutôt que de subir le procès pour d’autres affaires la concernant. Parfois même, dans son mémoire en défense, ou avant de le produire, elle se dit ouverte à la médiation, manière d’inviter le tribunal à proposer une médiation dans l’affaire en question. Cette évolution des mentalités est très satisfaisante pour les magistrats qui accueillent généralement avec enthousiasme le recours au dialogue lorsqu’il est plus adapté pour éteindre un conflit. C’est ainsi qu’en 2024, comme en 2023, plus de 75 médiations ont été menées avec une collectivité locale ou un de ses établissements publics.

J.G.E. : Je ne peux que m’exprimer pour le tribunal administratif de Versailles. Pour que la médiation se développe dans une juridiction, il ne faut pas raisonner en termes d’organisation. L’essentiel est de se fixer clairement un objectif, afin d’ancrer une réelle culture de la médiation. Une fois ce cap donné (et c’est au chef de juridiction de porter cet objectif en en soulignant l’enjeu), il faut bien sûr s’appuyer sur une équipe de magistrats et d’agents de greffe convaincus des vertus de la médiation, et dotés d’une bonne créativité, afin que ceux-ci puissent développer des outils transversaux, proposer des circuits de traitement des dossiers, des courriers types, centraliser les retours d’expérience, recruter les médiateurs, assurer le suivi des médiations et le reporting et venir en appui aux magistrats. Il appartient à chaque juridiction de définir l’articulation entre cette équipe et les autres magistrats et agents, à chaque étape du processus de médiation.

À Versailles, (mais d’autres choix peuvent parfaitement être faits), les magistrats et agents référents de l’équipe médiation (ils sont 5 magistrats et 4 agents à Versailles soit autour de 10% de l’effectif de magistrats et de l’équipe du greffe) assument cette mission en plus de leur mission juridictionnelle, ce qui leur permet d’être d’autant plus efficaces et crédibles vis-à-vis du reste des équipes. Il n’y a donc pas eu de réorganisation, juste un objectif commun à tous, pour lequel chacun sait pouvoir s’appuyer sur des collègues soudés au sein d’une équipe dédiée.

A chaque rentrée judiciaire, cette formidable équipe, actuellement menée par Naïla Boukheloua et Judith Lellouch, forme tous les nouveaux arrivants à la médiation. Chaque année fin juin, début juillet, l’équipe médiation reçoit tous les médiateurs pour des ateliers d’échange de pratiques et une réflexion sur un sujet d’actualité.

C’est ainsi que durant l’année 2024, ce sont 295 propositions de médiation qui ont été adressées aux parties à l’initiative du juge contre 266 en 2023. Il s’agit d’une nette augmentation qui témoigne de l’attachement du tribunal à recourir à la médiation. On compte plus d’une proposition de médiation par jour ouvré dans l’année.

N.B. : Ainsi que l’a précédemment indiqué la présidente du tribunal, lorsque le juge propose une médiation, il ne procède pas à un préjugement du litige et ne porte aucune appréciation sur la légalité de l’acte attaqué ni sur les chances de succès d’une partie ou de l’autre. Le juge se préoccupe seulement de savoir si la médiation est susceptible d’apporter une réponse plus appropriée qu’un procès pour résoudre le différend qui lui est exposé. Il en sera ainsi lorsqu’une solution strictement juridictionnelle pourrait se révéler insatisfaisante pour toutes les parties, ce qui suscitera des frustrations, et des recours à répétition.

Le champ de la médiation est très large : Les trois domaines d’élection qui actuellement concentrent près de 70 % des médiations sont :

• l’urbanisme (lorsqu’un particulier conteste un refus de permis de construire ou attaque le permis délivré sur le terrain voisin),
• les marchés publics (notamment la contestation du décompte général des travaux),
• les litiges qui opposent un agent public à son employeur, au sujet d’un refus de verser une prime par exemple, ou en matière de harcèlement moral.

Parmi les domaines riches en potentialités, et qui se développent, on peut citer la police administrative, par exemple les recours contre des arrêtés limitant la circulation sur certaines voies publiques car, contrairement aux idées reçues, il n’y a nullement antinomie entre police et médiation.

J.G.E. : Je ne saurais trop souligner que, lorsque le juge propose une médiation, il ne porte aucune appréciation sur les chances de succès d’une partie ou de l’autre.

D’ailleurs bien souvent, la collectivité locale, ou son établissement public, a tout intérêt à entrer en médiation : tel est le cas lorsque les relations avec l’opposant sont appelées à se poursuivre pendant et après le procès (fonction publique, habitant d’une petite commune, usager d’un service public, etc.) ; la médiation est alors toute indiquée pour apaiser le conflit à court et long terme et éviter ainsi des procédures contentieuses « en cascade » tout en assurant une écoute réelle et neutre, où il est possible et légitime de faire valoir les contraintes d’exercice du service public.

Personnellement, je suis frappée par l’inventivité des médiateurs qui réussissent à mobiliser les parties pour reconstruire une nouvelle décision « gagnant-gagnant » (par exemple, par la délivrance d’un nouveau permis de construire mieux accepté par les riverains et qui permet au promoteur ou au propriétaire d’économiser des années de procédure devant le tribunal puis en appel et cassation...).

D’ailleurs, nous constatons que la médiation suffit parfois au requérant pour comprendre que c’est à tort qu’il a cru faire l’objet d’une discrimination, illégalité... : dans de tels cas, la médiation aura permis à la collectivité locale, ou à son établissement public, de faire oeuvre de pédagogie vis-à-vis de son administré, dans un cadre apaisé grâce à la présence d’un tiers neutre.

J.G.E. : A cet égard, je me permets d’attirer l’attention sur quatre bonnes pratiques lorsqu’une autorité publique (en général son service juridique) reçoit une proposition de médiation de la part du juge afin d’assurer une solution diligente :

• répondre vraiment très rapidement (dans le délai imparti) : de fait, tant que le tribunal n’a pas reçu de réponse expresse, il ne peut lancer la médiation et suspend l’instruction du dossier contentieux pour donner toute chance au processus de médiation, ce qui en cas de refus ou d’échec allongera d’autant le délai de jugement.
• en cas d’accord, indiquer au tribunal les coordonnées exactes de l’interlocuteur qui sera en relation avec le médiateur ou la médiatrice désigné(e) par le tribunal. Cela évitera au médiateur de perdre du temps à identifier la personne ressource dans des organigrammes parfois complexes.
• veiller, et c’est capital, à désigner un représentant de la collectivité au processus de médiation qui dispose de pouvoirs suffisants pour être en mesure de négocier et prendre des décisions engageant la collectivité.
• ne jamais proposer de nom de médiateur, ce qui relève de la seule compétence du juge afin d’assurer la neutralité de la désignation. Dans certains cas, il s’agira de la personne qui aura contacté les parties pour recueillir leur accord d’entrer en médiation.

N.B. : Il convient de combattre une idée reçue : un accord entre les parties ne signifie pas compromettre la légalité de l’action administrative. Le plus souvent, l’accord intervient à la suite d’une meilleure acceptation d’une décision administrative (pédagogie), ou après l’élaboration d’un nouvel acte administratif qui satisfait toutes les parties prenantes tout en étant régulier (par exemple, par la délivrance d’un nouveau permis de construire assurant une meilleure insertion d’un projet de construction).

Les médiateurs que le tribunal désigne sont des professionnels de la médiation : ils sont diplômés en médiation, et signent une charte de la médiation élaborée par le Conseil d’Etat. Ainsi, le juge désigne un médiateur neutre et indépendant vis-à-vis du tribunal et des parties. Il le choisit en fonction de ses domaines de prédilection et de son expérience : avocat, ancien fonctionnaire, magistrat honoraire, ancien élu, ancien professionnel du BTP, etc. L’équipe médiation du tribunal organise chaque année une rencontre rassemblant tous les médiateurs pour échanger sur les potentialités de la médiation. C’est ainsi qu’elle a pu recueillir leur témoignage sur la détection des affaires propices à la médiation, sujet qui a été abordé dans les réponses précédentes. Les médiateurs sont également sensibles à l’assertivité des parties au litige : il faut que les parties puissent faire valoir leur position de manière éclairée et assurée, tout en étant ouvertes au dialogue. Bien entendu, certains types d’accord doivent être évités : ceux qui seraient contraires au principe de légalité ne sont pas souhaitables, de même qu’un accord qui lèserait l’une des parties. A cet égard, il convient de préciser que les parties sont toujours libres de mettre fin à une médiation, à tout instant de la procédure et sans avoir à se justifier.

J.G.E. : La médiation ne permet pas de tout résoudre. Pour autant, il serait dommage de s’en priver à chaque fois qu’elle représente une voie prometteuse de résolution du conflit, et c’est au vu des premiers retours d’expérience - maintenant bien ancrés - que le tribunal administratif de Versailles émet des propositions.

C’est pourquoi une proposition de médiation émise par le tribunal signifie toujours qu’il y a un réel espoir d’aboutir à une solution plus rapidement que par un procès et avec des résultats plus durables, puisqu’au-delà de la question de la légalité, il sera travaillé au rétablissement du dialogue et de la confiance,... et n’est-ce pas là précisément une des caractéristiques des relations entre les édiles locaux et leurs administrés et partenaires et, plus largement, un enjeu fondamental pour la paix sociale ?