L'emploi fonctionnel, un emploi de direction à part

Un seuil de fonctionnalité à 2 000 habitants

La notion d’emploi fonctionnel existe à partir de 2 000 habitants pour le directeur général des services (DGS) et de 10 000 habitants pour l’emploi de directeur général adjoint et de directeur (général) des services techniques (dans les établissements publics, ce seuil est fixé à 10 000 habitants pour les emplois de directeur et 20 000 habitants pour ceux de directeur adjoint). En dessous, les fonctions de direction se confondent avec le statut particulier.

Dans cet ensemble, la situation des secrétaires généraux de mairie est singulière. En effet, le législateur a entendu conforter ce métier en inscrivant dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) l’obligation pour chaque maire de nommer officiellement un agent aux fonctions de secrétaire général de mairie dans les communes de moins de 3 500 habitants, sauf s'il nomme un agent pour occuper les fonctions de directeur général des services (L2122-19-1 du code). Il en résulte une strate intermédiaire entre 2 000 et 3 500 habitants où l’emploi fonctionnel est une alternative à l’exercice sur son grade. Pour l’élu, l’enjeu est d’importance, puisqu’il ne peut se séparer de son secrétaire général de mairie que s’il s’agit d’un DGS.

Dans les communes de plus de 3 500 habitants et les structures intercommunales assimilées plus de 10 000 habitants, l’emploi fonctionnel s’impose.

Cependant, l’inscription d’une alternative dans le CGCT pour la strate 2 000 à 3 500 habitants relance la question de l’obligation de créer un emploi fonctionnel et va dans le sens d’une question écrite (JO Sénat 23817 du 15 juillet 2021) et d’un jugement isolé considérant qu’aucune disposition législative ne fixe d’obligation de création d’un emploi de direction de services (TA Nancy 2401630 du 3 juin 2025 dans le cadre de la suppression de l’emploi de directeur des services d’un établissement à la suite d’une réorganisation).

Rappel : la nature particulière de ses fonctions lui donnant vocation à représenter sa collectivité, le titulaire d’un emploi fonctionnel ne peut être candidat aux élections des représentants du personnel au comité social territorial (CE 438733 du 26 janvier 2021).

Une priorité aux fonctionnaires

Les emplois fonctionnels sont pourvus par des fonctionnaires de catégorie A, par la voie du détachement sur un statut d’emploi (durée maximale de 5 ans), les emplois administratifs de direction étant ouverts à toutes les filières, quand seuls des agents relevant de la filière technique peuvent accéder aux emplois techniques de direction.

Par ailleurs, les titulaires des cadres d’emplois supérieurs dits A+ (administrateurs, conservateurs du patrimoine, des bibliothèques ou ingénieurs en chef) ont l’exclusivité des emplois fonctionnels supérieurs à 40 000 habitants, tandis que les autres cadres A y ont vocation en dessous de ce seuil. De rares emplois des premières tranches de ceux réservés aux A+ peuvent l’être également par certains A (exemple : l’emploi de directeur général adjoint des services d’une commune de 40 000 à 150 000 habitants peut être occupé par un attaché, mais également par un administrateur).

Ces emplois sont ouverts aux fonctionnaires des autres versants, avec une seule restriction pour les départements, régions et leurs établissements publics administratifs, pour certains fonctionnaires de direction ou magistrats ayant exercé dans le même ressort territorial au cours des deux années qui précèdent (L322-4 et R322-1 du CGFP).

En projet : si la transposition à la fonction publique territoriale de la réforme de l’encadrement supérieur de l’Etat devait aboutir, ce paysage sera revu pour les emplois administratifs des strates supérieures à 40 000 habitants. Le fonctionnaire serait toujours détaché, mais tout en restant sur son grade, entraînant la disparition des grilles propres aux emplois fonctionnels de plus de 40 000 habitants. L’avantage de carrière résiderait dans des accélérateurs d’échelon dont le bénéfice serait conservé à la fin du détachement, et dans un régime indemnitaire propre gradué selon le classement de l’emploi.

Un recrutement contractuel dérogatoire

Un recrutement direct par contrat sur ce statut d’emploi est possible dans les strates démographiques supérieures, sans priorité pour les fonctionnaires (L343-1 du CGFP : direction des régions, des départements, du CNFPT, communes et assimilées de plus de 40 000 habitants).

En plus de remplir les conditions exigées pour tout recrutement de contractuel (R331-2 et 3 du CGFP au 1er octobre 2025), le candidat doit posséder un diplôme de niveau Bac + 3 et 3 ans d’activités professionnelles les qualifiant particulièrement pour l’exercice de fonctions supérieures de direction, d’encadrement ou d’expertise. En l’absence de diplôme, la durée de ces activités professionnelles est portée à 5 ans, à un niveau comparable aux responsabilités exercées par les fonctionnaires pouvant être détachés sur ces emplois (R343-1 du CGFP au 1er octobre 2025).

L’expérience prise en compte sert de base pour déterminer l’échelon de rémunération à partir duquel un déroulement de carrière s’enclenche, contrairement aux règles de droit commun s’appliquant aux contractuels (article 1-2 du décret 88-145).

Le contrat est un CDD de 3 ans maximum renouvelable, sans possibilité de CDI ou de titularisation (L343-3 du CGFP).

Dans le respect du principe d’égal accès aux emplois publics, la liberté dans le choix du candidat au recrutement direct peut conduire à retenir un fonctionnaire, à la double condition qu’il relève d’une autre collectivité et soit placé en disponibilité.

Rappel : subsiste la possibilité, en cas d’atteinte de la limite d’âge et sous réserve de l’intérêt du service, d’être maintenu en activité jusqu’au renouvellement de l’assemblée ou organe délibérant(e), même si elle a perdu de son attrait avec la possibilité ouverte en 2023 de travailler jusqu’à 70 ans (L544-9 et L556-11 du CGFP).

Des impératifs déontologiques et de transparence

La transparence dans la procédure de recrutement s’impose à tous les emplois fonctionnels, avec la publication de la déclaration de vacance d’emploi, y compris pour les renouvellements (CE 438605 du 4 juin 2021). Pour les contractuels, le recrutement suit en partie le formalisme de droit commun (vérification de la recevabilité de la candidature, entretien avec l’autorité territoriale et information par tout moyen approprié des candidats non retenus), sauf pour les plus hauts emplois (directeurs généraux des services des régions, départements, communes et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 40 000 habitants).

Dans le cadre des mesures d’égalité professionnelle (plan d’action pluriannuel, publications de la somme des 10 rémunérations les plus élevées en précisant le nombre de femmes et d’hommes concernés, indicateurs sur les écarts de rémunération …), les communes et EPCI de plus de 40 000 habitants, les départements, régions et le CNFPT, doivent respecter un équilibre d’au moins 40 % de personnes de chaque sexe, sous peine de pénalités.

Au plan déontologique, les emplois fonctionnels de ces structures et d’autres assimilées, sont assujettis à une déclaration préalable d'intérêts et pour les plus importants, à une déclaration de patrimoine (directeurs généraux des régions, départements, CNFPT, communes et assimilées de plus de 150 000 habitants).

Un examen de la compatibilité des activités privées exercées les trois années qui précédent la nomination s’applique en outre à tous les emplois concernés par la déclaration d’intérêt. Il est effectué par l’employeur, avec l’appui en cas de doute sérieux du référent déontologue et de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique ou directement par cette dernière pour les plus hauts emplois.

Une formation obligatoire accompagne l’accès à ces emplois, adaptée selon les profils et avec des possibilités de dispense. Elle concerne aussi bien les contractuels (L343-2 du CGFP) que les fonctionnaires dans le cadre de l’accès à un poste à responsabilité (article 15 du décret n° 2008-512 du 29 mai 2008).

Rappel : les secrétaires généraux de mairie non détachés sur un emploi fonctionnel, sont également concernés par une formation de professionnalisation au premier emploi de 15 jours (décret 2024-826 du 16 juillet 2024).